Luận văn Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi từ thực tiễn huyện Hoành Bồ tỉnh Quảng Ninh

 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ 
 / ....../...... 
 HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA 
 PHẠM THỊ HẢI 
TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN 
 HUYỆN MIỀN NÚI TỪ THỰC TIỄN 
 HUYỆN HOÀNH BỒ TỈNH QUẢNG NINH 
 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG 
 Chuyên ngành: Quản lý công 
 Mã số: 60.34.04.03 
 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. LÊ THỊ HƯƠNG 
 HÀ NỘI - NĂM 2016 LỜI CAM ĐOAN 
 Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi. 
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn này là trung thực và chưa từng được 
bảo vệ trong một học vị khoa học hoặc công bố trong bất kỳ công trình nào 
khác. Các thông tin trích dẫn trong luận văn này đều đã được trân trọng ghi rõ 
nguồn gốc. 
 Hà Nội, tháng 2 năm 2017 
 Tác giả luận văn 
 Phạm Thị Hải 
 LỜI CẢM ƠN 
 Trong quá trình học tập và thực hiện đề tài nghiên cứu, tôi đã nhận 
được rất nhiều sự giúp đỡ nhiệt tình và đóng góp quý báu của nhiều tập thể và 
cá nhân. 
 Trước hết, tôi xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến PGS.TS Lê Thị Hương, 
người đã trực tiếp hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập, thực 
hiện nghiên cứu đề tài và hoàn thành luận văn này. 
 Tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn đến Ban giám đốc, Ban đào tạo, các 
thầy giáo, cô giáo của Học viện Hành chính quốc gia đã giúp đỡ tôi hoàn 
thành quá trình học tập và thực hiện luận văn. 
 Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo, các đồng nghiệp đang công 
tác tại huyện Hoành Bồ, tỉnh Quảng Ninh đã tạo điều kiện thuận lợi, giúp đỡ 
và cung cấp thông tin cần thiết cho tôi trong quá trình nghiên cứu thực hiện 
luận văn. 
 Xin cảm ơn gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã động viên và giúp đỡ 
tôi hoàn thành chương trình học tập và thực hiện luận văn này. 
 Mặc dù rất cố gắng trong quá trình thực hiện đề tài, song luận văn 
không tránh khỏi những thiếu sót. Kính mong nhận được sự góp ý, chỉ dẫn 
của các thầy cô giáo và độc giả. 
 Hà Nội, tháng 9 năm 2016 
 Tác giả luận văn 
 Phạm Thị Hải 
 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT 
GDĐT Giáo dục và Đào tạo 
HĐND Hội đồng nhân dân 
LĐTBXH Lao động Thương binh và Xã hội 
NNPTNT Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn 
TNMT Tài nguyên và Môi trường 
TAND Tòa án nhân dân 
UBHC Ủy ban Hành chính 
UBND Ủy ban nhân dân 
VKSND Viện kiểm sát nhân dân 
 MỤC LỤC 
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 
 1. Lý do chọn đề tài....................................................................................... 1 
 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn................................. 2 
 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ......................................................... 4 
 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ....................................... 4 
 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn .................. 5 
 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn................................................. 5 
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC .7 
VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN MIỀN NÚI ............... 7 
 1.1. Chính quyền huyện miền núi trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa 
 phương........................................................................................................... 7 
 1.1.1. Quan niệm về chính quyền địa phương .............................................. 7 
 1.1.2. Quan niệm về chính quyền huyện miền núi ...................................... 10 
 1.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền 
 núi................................................................................................................ 17 
 1.2.1. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến 
 pháp năm 1946............................................................................................ 17 
 1.2.2. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến 
 pháp năm 1959 và Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 ..... 19 
 1.2.3. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến 
 pháp năm 1980 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và 1989..... 22 
 1.2.4. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến 
 pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức HĐND và 
 UBND năm 1994 và 2003 ........................................................................... 24 
 1.2.5. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến 
 pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015......... 27 
 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện 
 miền núi....................................................................................................... 31 
 1.3.1. Yếu tố con người ............................................................................... 32 
 1.3.2. Yếu tố môi trường.............................................................................. 32 1.3.3. Yếu tố điều kiện làm việc, phương tiện làm việc............................... 36 
Tiểu kết chương 1.......................................................................................... 37 
Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH 
QUYỀN HUYỆN HOÀNH BỒ, TỈNH QUẢNG NINH ............................ 38 
 2.1. Thực trạng tổ chức của chính quyền huyện Hoành Bồ........................ 38 
 2.1.1. Về tổ chức của HĐND huyện Hoành Bồ .......................................... 38 
 2.1.2. Về tổ chức của UBND huyện Hoành Bồ........................................... 41 
 2.2. Thực trạng hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ.................... 45 
 2.2.1. Về hoạt động của HĐND huyện Hoành Bồ ...................................... 45 
 2.2.2. Về hoạt động của UBND huyện Hoành Bồ....................................... 53 
 2.3. Đánh giá về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện 
 Hoành Bồ..................................................................................................... 67 
 2.3.1. Ưu điểm ............................................................................................. 67 
 2.3.2. Những tồn tại, hạn chế...................................................................... 70 
 2.3.3. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế..................................................... 73 
Tiểu kết chương 2.......................................................................................... 76 
Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ 
HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN MIỀN NÚI TỪ THỰC 
TIỄN HUYỆN HOÀNH BỒ, TỈNH QUẢNG NINH................................. 77 
 3.1. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền 
 núi................................................................................................................ 77 
 3.1.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền huyện miền núi phải gắn 
 với sự đổi mới, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng; gắn với xây dựng và 
 hoàn thiện mô hình tổng thể của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa do 
 dân, của dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng....................................... 77 
 3.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền 
 huyện miền núi phải phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế xã hội và đặc 
 thù của địa phương ..................................................................................... 79 
 3.1.3. Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền huyện miền núi phải 
 nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính quyền huyện đồng thời phải 
 đảm bảo pháp chế ....................................................................................... 80 3.1.4. Đảm bảo phát huy dân chủ, nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm của 
 chính quyền huyện miền núi........................................................................ 81 
 3.1.5. Phân định rành mạch và kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành 
 và theo lãnh thổ; bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất, hiệu lực, hiệu 
 quả............................................................................................................... 82 
 3.2. Các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền huyện miền 
 núi................................................................................................................ 84 
 3.2.1. Nhóm giải pháp chung ...................................................................... 84 
 3.2.2. Nhóm giải pháp cụ thể ...................................................................... 87 
Tiểu kết chương 3........................................................................................ 104 
KẾT LUẬN .................................................................................................. 105 
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................... 107 
 MỞ ĐẦU 
 1. Lý do chọn đề tài 
 Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, hướng tới một xã hội 
dân chủ, công bằng và văn minh thì việc xây dựng một hệ thống chính quyền 
địa phương vững mạnh, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả là một trong những 
yêu cầu tất yếu. Chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong việc 
tổ chức thực hiện các đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước 
và pháp luật vào đời sống. Nói cách khác, hệ thống chính quyền địa phương 
bảo đảm cho các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được thực hiện trên 
thực tế. Hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay gồm 3 cấp là 
đơn vị hành chính cấp tỉnh, đơn vị hành chính cấp huyện và đơn vị hành chính 
cấp xã. Trong đó chính quyền cấp huyện như là cầu nối trung gian nối liền 
giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp xă; đưa mọi chủ trương của 
Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước vào thực hiện trực tiếp trong đời 
sống xã hội. Do vậy, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp huyện 
có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của nhân dân. 
 Chính quyền huyện là đơn vị hành chính được tổ chức tại chính quyền 
địa phương ở nông thôn, nơi tập trung những cộng đồng dân cư có mối quan 
hệ mật thiết với nhau như: làng, xóm, thôn, ấp, bản... với những đặc trưng 
riêng về cách thức tổ chức dân cư, thành phần dân tộc và lối sống. Đặc biệt 
đối với những huyện ở khu vực miền núi, những đặc trưng này càng rõ nét 
hơn nữa. Chính vì vậy tổ chức và hoạt động của huyện miền núi cũng có 
những điểm khác biệt nhất định so với các đơn vị hành chính khác. 
 Hoàn thiện và kiện toàn tổ chức, hoạt động của các cấp chính quyền địa 
phương là một trong những chủ trương lớn của nhà nước ta nhằm nâng cao 
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ 
nghĩa Việt Nam năm 2013 đã sửa đổi tên chương IX của Hiến pháp năm 1992 
 1 thành “Chính quyền địa phương” đồng thời có nhiều điểm mới trong các quy 
định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền 
địa phương và các đơn vị hành chính. Điều này đã đặt ra yêu cầu phải có đổi 
mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn 
của chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền địa phương ở những 
huyện miền núi nơi có nhiều đặc trưng riêng biệt. Triển khai, thể chế hóa tinh 
thần của Hiến pháp năm 2013 theo hướng đổi mới, Quốc hội nước ta tiếp tục 
ban hành và thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, quy 
định chi tiết, cụ thể tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương 
ở Việt Nam. Trong đó, có nhiều nội dung đổi mới về cách thức hoạt động của 
chính quyền địa phương, đặc biệt là việc tăng cường cơ chế tự chủ, tự chịu 
trách nhiệm và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho chính quyền mỗi cấp. Hai 
văn bản nêu trên là những cơ sở pháp lý vô cùng quan trọng để từng bước đổi 
mới mô hình tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương nói 
chung, chính quyền huyện miền núi nói riêng. 
 Xuất phát từ những lý do trên, tác giả lựa chọn đề tài “Tổ chức và hoạt 
động của chính quyền huyện miền núi - từ thực tiễn huyện Hoành Bồ, tỉnh 
Quảng Ninh” làm đề tài luận văn cuối khóa cao học Quản lý công. 
 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn 
 Nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền không 
phải là một nội dung mới. Đã có nhiều tác giả có những công trình nghiên cứu 
về vấn đề này. Trong khuôn khổ luận văn thạc sỹ tại học viện Hành chính 
quốc gia cũng có hơn 10 luận văn nghiên cứu về hoàn thiện, đổi mới tổ chức 
bộ máy, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp huyện ở những địa bàn 
khác nhau. Các công trình nghiên cứu có thể kể đến như: 
 - “Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam theo Hiến pháp 1992” 
của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung; 
 2 - “Cải cách hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam - cấp huyện 
hay cấp xã?” của TS. Phan Thị Lan Hương. 
 - “Chính quyền địa phương ở Việt Nam và vấn đề đổi mới hiện nay” 
của Lê Tư Duyến; 
 - “Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng 
các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì 
dân” của PGS. TS Lê Minh Thông; 
 - “Chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thực hiện quyền công 
dân ở Việt Nam hiện nay” của Đinh Ngọc Hiện; 
 “Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Thanh Trì, thành phố Hà 
Nội” Luận văn cao học của Phạm Thị Hoàng Yến; 
 “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện thuộc thành phố 
Hà Nội trong giai đoạn hiện nay” Luận văn cao học của Nguyễn Văn Quang. 
 Các công trình nghiên cứu nêu trên đều đề cập đến những khía cạnh, 
phạm vi khác nhau liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa 
phương, trong đó có chính quyền huyện và cấp huyện. Tuy nhiên các công 
trình và các luận văn trước nghiên cứu vấn đề này dựa trên những cơ sở pháp 
lý từ Hiến pháp năm 1992 trở về trước và nghiên cứu theo hướng khái quát, 
các luận văn cao học thì chủ yếu nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính 
quyền huyện ở đô thị. Kế thừa những quan điểm, nhận định, đánh giá liên 
quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương của các tác giả 
trước cùng với việc cập nhật những văn bản pháp lý mới nhất là Hiến pháp 
năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, học viên thực 
hiện luận văn này để nghiên cứu cụ thể tổ chức và hoạt động của chính quyền 
huyện ở miền núi nói riêng. Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận và 
thực tiễn sẽ đưa ra phương hướng, giải pháp để hoàn thiện tổ chức và hoạt 
 3